稀土是不可再生的重要战略资源，是新能源、新材料、节能环保、航空航天、电子信息等领域发展所需的必备材料。我国以23%的稀土资源满足了世界90%以上的市场供应份额，却没有获得稀土的定价权。同时，稀土行业还存在无序开采、环境破坏等诸多问题，行业集中度低，资源浪费严重，行业亟待整合。对此，在今年8月8日的第五届中国包头稀土产业论坛上，与会专家提出了宝贵建议，加快组建稀土大企业集团的问题也再次引起业界关注。客观而言，目前稀土行业整合的效果与国家的期望存在一定差距。剖析当前面临难题背后的深层次原因是助力稀土行业整合之路继续往下走的关键。

一、稀土行业整合起步虽早却步履艰难

早在2002年，国务院便原则同意了原国家经贸委等部门联合上报的《关于组建全国性稀土企业集团的请示》，批准组建南、北稀土集团。但是由于操作和利益协调等问题，原定于2003年5月挂牌成立的北方稀土集团未能如期成立，而后南方稀土集团的组建也杳无音信。直到2011年5月国务院发布《关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》（以下简称《意见》），我国稀土行业的大规模整合再次展开。《意见》提出用1-2年时间，基本形成以大型企业为主导的稀土产业格局，南方离子型稀土行业排名前三位的企业集团产业集中度达到80%以上。随后，工信部、发改委等12部委于2013年公布了《关于加快推进重点行业企业兼并重组的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》中提出，稀土行业要支持大企业以资本为纽带，通过联合、兼并、重组等方式，大力推进资源整合，大幅度减少稀土开采和冶炼分离企业数量，提高产业集中度，基本形成以大型企业为主导的行业格局。

稀土行业的发展与稀土资源在全国的分布息息相关。我国稀土资源和稀土企业的分布存在着南北差异。具体来说，我国的稀土资源分布总体上呈现“北轻南重”的格局，即轻稀土矿主要分布在内蒙古包头等北方地区和四川凉山，离子型中重稀土矿主要分布在江西赣州、福建龙岩等南方地区。在北方稀土企业中包钢稀土一家独大，而南方离子型中重稀土资源分布较为分散，稀土企业数量较多且实力相当。

经过两年多的行业整合，我国南北方稀土行业目前呈现明显不同的进度。北方稀土行业的整合稳步推进。包钢稀土在2012年12月与内蒙古自治区12家稀土上游企业及股东分别签署了《稀土上游企业整合重组框架协议》，同时也在积极吸收山东、四川、甘肃等地企业组建大的稀土集团。南方稀土行业涉及到的省份及企业较多，全面整合面临一定的困难。各个省区分别成立了地方稀土集团公司，以期整合各自区域范围内的稀土行业。广东、福建、湖南、江西四省先后组建了广东省稀土产业集团、福建省稀有稀土(集团)有限公司、湖南省稀土产业集团有限公司、赣州稀土集团有限公司四家规模较大的地方企业集团（表1）。目前，南方的稀土行业初步形成了四大地方企业集团与五矿集团、中铝集团、中色股份三家央企共同参与的格局。

二、稀土行业整合难的根源在于企业间、区域间的多层次利益协调问题

目前，我国稀土行业整合所面临的困难，主要是地方企业、中央企业等主体的利益协调问题。具体来说，这些多层次的利益协调问题主要来自以下三个方面。

（一）企业间利益分配问题

近年来，各地区相继成立了规模较大的稀土企业集团，以实现对本省和区域内稀土企业的整合。但是由于整合过程中的利益分配还未理顺，因此影响了整合的进程。

首先，大型企业和本地中小企业之间存在利益分配上的矛盾。受市场需求和稀土价格波动等因素的影响，这一矛盾会更加突出，进而增加整合的变数。如何保护被整合企业的投资，提高其在整合过程中的参与度是关键。以北方稀土为例，2012年12月，包钢稀土与内蒙古自治区12家稀土上游企业签署了《稀土上游企业整合重组框架协议》，虽然框架协议定为一年的时间，但是重组整合并没有硬性的时间表。目前，重组整合还处于对12家上游企业进行尽职调查的阶段，年内实现整合重组有一定困难。若一年内未签署正式协议，框架协议则会自动失效。如何客观评估被整合企业的既有投资数额并对其进行补偿、如何确定合理的补偿金额等，均是影响整合进程的关键因素。因此，如何解决好企业之间的利益分配矛盾，避免行业整合中出现的变数，加快稀土行业的整合进程，是需要重点解决的问题。

其次，各省区的地方企业集团和中央企业之间也存在利益分配的问题。该问题在南方稀土行业整合过程中表现地尤为明显。南方各省区已经相继成立地方稀土企业集团，并开始对本省区的稀土资源和产业进行整合。中央企业也在积极参与南方稀土行业的整合。在整合过程中，双方在资源利用、生产环节等方面的利益分配问题，可能会在一定程度上影响南方稀土行业整合的进程。

（二）区域间利益之争

目前，广东、福建、江西、湖南等四省已组建的地方企业集团，在一定程度上可以促使区域内稀土行业的健康发展，南方稀土行业的格局基本形成。但是，由于不同省份之间存在政策和发展思路的差异，各个企业集团出于对自身利益的考量，相互之间的竞争不可避免。各省为了自身经济的发展，都有上大项目、重复性项目的冲动，这就难免造成稀土行业的产能过剩。这种竞争既不利于集约利用稀土资源，也不利于掌控稀土定价权。

（三）地方与央企之间的利益博弈

该问题在南方稀土行业整合的过程中较为明显。随着中央企业切入地方稀土行业，央企的布局和利益导向与地方政府引入央企的初衷之间会产生偏差。地方政府希望央企依托原料资源发展下游新材料环节，从而打造全产业链条，提升稀土产业的附加值水平；而央企都有自己的战略布局，有些区域仅仅被定位为原料产地或是粗加工基地，这与地方政府的期望相距甚远。而在税收方面，受目前税收制度的限制，央企的加入能够给地方带来的税收增量有限，这就造成地方政府对央企加入的积极性不高，长此以往，中央企业在地方的发展空间将日益受限。

三、对稀土行业整合的建议

针对以上在我国稀土行业整合过程中存在的三个层次的利益协调问题，为加快行业整合，建议重点运用经济手段加以调节。

（一）发挥经济杠杆作用，协调企业利益

建议在日后出台的稀土行业整合实施细则中突出设置财政、税收等经济手段对产业的调节功能。对于积极停产整顿或关停落后产能的中小企业，根据其对地方经济的贡献程度（以已缴纳税收为标准）给予不同数额的奖励。完善稀土企业资源环境税和资源管理税政策，提高环境治理和补偿费用，加大落后产能企业的资源环境支出成本。由大企业、地方政府和国家共同出资建立兼并重组补偿基金：由整合后的大企业集团按销售收入的一定比例提取一部分，地方政府根据企业上缴的税金数配套一部分，国家配套一部分。基金的使用方向包括对被兼并中小企业进行补偿，解决企业人员安置、债务等问题，补偿整合过程中因稀土市场行情波动带来的中小企业的机会损失等。地方政府负责基金管理，国家行业主管部门负责对基金运用及整合效果进行考核。

（二）建立南方稀土各集团间定期联席会议制度，协调区域间利益

通过各集团间联席会议的方式，建立区域间的协调机制，定期解决稀土企业运作过程中出现的有关价格、产量等方面的争议。联席会议由稀土行业主管部门负责召集，会议所产生的决议应对各地区稀土集团有较强的约束力。稀土行业主管部门每年应对各地区稀土集团的运营效率进行考核，并根据考核情况，适时组织各地区稀土集团就相关问题进行协商，达成各方满意的方案。

（三）明确央企在稀土行业整合中的定位，平衡地方与央企的利益

利益的平衡关键在于进一步发挥出央企在研发创新等方面的独特优势，明确其在稀土行业整合过程中的角色。鼓励央企以参股等方式与各地区稀土集团展开合作，同时，为保障稀土资源的战略安全，强化央企在资源利用中的话语权。鼓励央企加大对下游稀土新材料环节的研发和技术创新投入，促进地方稀土行业整体水平的提升。支持央企在地方设立稀土新材料的科研和产业化分支机构。


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