稀土是我国重要的优势资源，被大量运用在军工、电子等行业，是重要的战略性矿产资源，可用于制造镁、铝、钛等合金材料，其最显著的功能是能大幅提高其他产品的质量和性能，被形象地称为“工业维生素”。我国不仅是稀土第一生产大国，同时也是出口的第一大国。但是一直以来由于行业无序竞争，稀土难逃被以“白菜价”贱卖的命运。
    
为支持稀土产业技术创新和产业健康发展，财政部、工业和信息化部近日联合印发了《国家物联网发展及稀土产业补助资金管理办法》。以下简称（《管理办法》），据悉，稀土产业补助资金主要支持的领域包括五方面：一是稀土资源开采监管；二是稀土采选、冶炼环保技术改造；三是稀土共性关键技术与标准研发；四是稀土高端应用技术研发和产业化；五是公共技术服务平台建设。稀土产业补助资金由中央财政预算安排，由财政部、工业和信息化部各司其职，各负其责，分工合作，共同管理。业内专家表示，我国稀土产业进入政策频调期。
    
多项政策措施促行业趋势向好
    
为了保护稀土资源合理开发，政府陆续出台了一系列相关政策。2011年5月19日，《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》发布，在环境准入制度、出口管理、税收等方面都实行了更为严格的政策，有效推进兼并重组步伐。这也是国务院首次颁布的稀土行业纲领性文件，对行业发展意义重大。
    
2012年11月9日，为促进我国稀土产业健康有序发展，规范稀土产业调整升级专项资金管理，财政部出台了《稀土产业调整升级专项资金管理办法》（以下简称《管理办法》），采用以奖代补、无偿资助和资本金注入方式，对已整体完成稀土开采监管系统建设的地方政府给予一次性奖励，奖励金额一般不超过项目实际投资额的20%。
    
而针对此次出台的《管理办法》，业内专家分析称，基本涵盖了稀土行业中上下游全产业链企业，同时随着稀土产业出口配额的出台以及频现的行业整合，稀土价格将逐步企稳。
    
《管理办法》显示，稀土产业补助资金用于支持稀土资源开采监管；稀土采选、冶炼环保技术改造；稀土共性关键技术与标准研发；稀土高端应用技术研发和产业化；以及公共技术服务平台建设。
    
“稀土产业补助资金以奖代罚，可以提升企业规范发展的热情，对于此前持续处于亏损状态的稀土企业也是一种支持，有利于企业规范自身行为。”卓创资讯分析师许海滨表示。
    
中国稀土行业协会副秘书长陈占恒认为，通过近几年国家出台多项政策措施予以调整，我国稀土产业的发展向好势头明显，特别是在环保方面表现尤为显著。“在一系列政策的指导下，我国稀土企业在环保方面的投入有了很大改善，各地地方政府也在此方面做了大量工作”。据悉，包钢稀土总经理张忠就曾公开表示，包钢稀土将重点优化产品结构，延伸产业链，提升产品附加值，在环保治理方面加大投入，集中污水处理。
    
在产业集中度方面，我国已基本形成了以包钢集团、中国五矿、中铝公司、广东稀土、赣州稀土和厦门钨业等6家企业为主导的行业发展格局。今年年初，工业和信息化部会同有关部门在北京召开组建大型稀土企业集团专题会议，提出重点支持这6家企业分别牵头进一步推进兼并重组，组建大型稀土企业集团。而近期，有关稀土企业整合的消息也频频出现。厦门钨业7月9日发布公告称，《厦门钨业股份有限公司稀土集团组建方案》已于近期获得福建省政府批复。目前该方案已报送工业和信息化部批准备案。中国铝业公司旗下中国稀有稀土有限公司近日与山东省经信委、中国钢研科技集团有限公司在北京签署《关于推动山东稀土企业整合意向书》，三方将共建“山东稀土集团”。
    
许海滨认为，此次出台的稀土产业补助资金管理办法，在某种程度上对行业整合也会起到一定的刺激作用。因为，规模型稀土企业在管理模式和技术水平等方面都具有优势，更容易得到资金支持，特别是在国家提出组建稀土大集团方案以后，一些相应的支持政策都会倾向于这些集团化的稀土企业。而从近日工业和信息化部公示的2014年稀土产业调整升级专项拟支持项目名单上来看，仅包钢稀土就包揽了其中11个项目，中铝公司也有10个项目入选，大企业集团的优势明显。业内人士认为，当前稀土行业发展面临困难，一些支持资金和优势资源又集中在大企业，迫于生存压力，一些中小型稀土企业可能会加速向大企业靠拢，或者自行淘汰。

 产能过剩现象仍需警惕
    
“组建稀土大集团是产业发展的一种趋势，未来诸多优势资源也一定会向大集团聚集，因此，现在很多上了规模的企业都在向大企业靠拢，出现了收购、参股、托管等多种整合形式。”百川资讯分析师杜帅兵表示，“虽然在一系列利好政策的刺激之下，我国稀土产业的发展有向好势头，但从目前的稀土价格走势来看，我国稀土产业还处于调整期，整体比较疲软。”
    
“这是因为，我国稀土行业存在严重的产能过剩现象。”陈占恒表示，在稀土领域，很多投资都是盲目的。同时稀土冶炼分离技术缺乏专利保护，很多掌握技术的人希望通过转让技术来获取收入，于是到处转让，技术不受限制也是造成产能过剩的主要因素之一。
    
产能过剩的“顽疾”没有得到有效根治，同时，从目前稀土产品的价格走势来看，稀土行业又面临下游需求不振困局。杜帅兵介绍，稀土价格与下游需求有很大关系，终端需求不振，稀土价格走势也不会太好。因此，“稀土行业要实现形势逆转可能还需要一个较长时间的调整期”。
    
对于稀土下游需求不旺的原因，杜帅兵这样解释：“稀土价值较高，近年来其价格波动幅度也比较大、频率较为频繁，致使下游企业对稀土的需求逐渐减少，在一些领域，稀土替代率逐渐升高。”杜帅兵介绍说：“以氧化铕为例，现在每吨的价格大概在300万元左右，高的时候四五百万元，最贵的时候是在2011年，当时的价格是每吨3500万元左右，价格波动幅度较大，频率较为频繁。因此，一些稀土下游应用企业面对稀土选择了不用或者尽量少用。随着技术的不断发展，在一些领域，稀土被替代程度较高。尤其在LED生产领域，其在荧光粉的应用上，对氧化铕就是尽量少用或者不用，致使氧化铕的需求量大幅下降，几乎无人问津，而氧化铕目前除了照明尚无其他应用渠道。因此，稀土行业亟须研发新的应用技术，开拓新的应用领域，提高消费量。”
    
实施“疏”“堵”联合治理非法开采
    
近日，商务部公布了2014年第二批稀土出口配额名单，此举打破了此前关于年内取消稀土出口限制的传言。但有消息称，关于稀土出口限制取消，确实已在酝酿，只是具体实施方案还未确定，预计稀土出口配额的改革可能要到2015年之后。而且比较具有倾向性的方案是，根据稀土种类，国内的镧、铈等轻稀土产品处于过剩状态，放开限制后的影响较小，极有可能首先取消。重稀土则可以根据世界贸易组织（WTO）的规则，继续保留适当限制。
    
而杜帅兵则表示，目前稀土行业产能过剩是整体性的。无论轻稀土，还是中重稀土都供大于求。
    
陈占恒表示，稀土出口配额是否会取消现在尚无定论。即使稀土出口配额取消，其对行业的影响也要看市场的反应。从国家层面来讲，稀土出口配额取消会使我国保护稀土资源、保护生态环境的难度加大，但同时也可以刺激我国在这方面出台更有力的措施，加大力度予以保护。从企业层面来讲，稀土出口配额取消可能会促进市场化的发展。
    
陈占恒认为，非法开采是目前阻碍稀土行业健康发展的症结所在。我国从2006年开始实施总量控制，但近年来总量控制指标偏低，不能满足市场需求，无形当中给非法开采提供了市场空间。另外，非法开采逃避缴纳的资源税和增值税，这部分的利润非常大，这也在很大程度上刺激了非法开采的增长。
    
“非法开采的问题不解决，就无法维护稀土的市场平衡。”杜帅兵表示，另外，非法开采的利润率很高，即使组建大集团在管理上给出了很好的模式，但是非法开采行为没有被彻底根除的话，稀土大集团也难以与之抗衡。
    
陈占恒表示，我国稀土行业健康发展的关键就在于打击非法开采，维护正规企业的合法利益。当然，这要靠企业加强自律，同时国家也在积极实施“疏”“堵”联合治理。“疏”就是要更好地从市场化的角度合理制定稀土总量控制指标，“堵”就是严厉打击非法开采。
    
“实现稀土有序开采、打击非法开采，同时提高环保标准，调整产业结构，压缩产能，使产能控制在一个合理的范围内，促进终端应用，应是当前稀土产业实现健康发展的必经之路。”陈占恒表示。
 

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目前稀土市场行情延续平稳，价格多数没有变动。昨日工信部发布淘汰稀土市场落后和过剩产能企业28家，这些企业主要集中在包头、湖南地区。肃清繁冗产能，将有利提高劳动生产率，资源有效利用。同时近日国土资源部办公厅也发布了将进行持续4个月的打非治违的安全生产运动，这些有利因素将促进现阶段的稀土市场生产供应管理自我完善。

镧、铈类产品目前金属及氧化物价格低位持稳，问询和成交量不大，氧化镧、氧化铈目前成交价格一直维持在1.5万元/吨左右。本周包头稀土交易所氧化铈价格出现大幅的上涨，但伴随价格的上涨，成交量递减。今日截至14:003N5氧化铈18.1元/公斤，但成交量不足5吨。昨日截至收盘氧化铈成交量为45.4吨。

目前镨钕、镝类产品市场平稳，价格相对其他产品高挺，贸易商多不愿降价出货，据赣州地区某贸易商反映，目前主要经营镨钕、镝氧化物，接到的问询也集中在这两个产品上，这周市场上询价的较多，报价基本与上周持平，如现在氧化镨钕带票价格在31万元/吨，氧化镝带票146、147万元/吨左右。

钆类产品市场，行情有稳有降，调整幅度不大，据业内供应商表示现在氧化钆带票价格在11.5-12万元/吨左右。目前钆类产品价格相对平稳在13-13.5万元/吨左右。

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日前，世界贸易组织公布了美国、欧盟、日本诉中国稀土、钨、钼相关产品出口管理措施案上诉机构报告。上诉机构维持专家组关于中方涉案产品的出口关税、出口配额措施不符合有关世贸规则和中方加入世贸组织承诺的裁决，中国最终败诉。这意味着，中国稀土出口限制措施可能将退出历史舞台。
    
未来中国稀土行业何去何从？稀土管理措施应有怎样的新思路？
    
稀土案为何会败诉？
    
稀土案败诉，是败在中国抗辩团队不给力吗？
    
对此，对外经贸大学法学院教授陈卫东认为：“代表中国政府抗辩的团队已作了最大努力。要说败诉是因为中方不努力，这是不客观的。”陈卫东表示，自2012年3月13日起，监管机构及各企业为稀土案作了长达两年多的努力。此次败诉主要是受此前“原材料案”结果的影响，因为原材料案没有最终形成有利于我国的规则解释，才造成了稀土案中方获得胜诉的机会不大。所谓“原材料案”，是指2009年美国、欧盟、墨西哥就中国原材料出口限制措施向WTO提交的上诉案，WTO于2011年裁定中国原材料出口限制违规。2012年，我国在原材料案败诉后认真执行了相关WTO裁决，取消了适用于涉案原材料的出口税和出口配额。这无疑成为本案的“预演”。
    
在本次稀土案中，中国被诉的稀土出口管理措施主要有两种，一种是出口税，另一种是出口配额。
    
“在我国加入WTO时，我国曾承诺只对《中国加入WTO议定书》中列出的84个税号的产品征收不超过约束水平的出口关税。美国等国家起诉中国稀土出口关税，也正是因为中国向58项稀土产品征收出口税违反了《中国加入WTO议定书》的第11条第3款。而在出口配额方面，美国则认为中国违反了《关贸总协定》第11条。”陈卫东解释称。
    
对上述诉讼，我国援引了《关贸总协定》第20条一般例外条款中的b款“为保护人类，动植物生命或健康”以及g款“为养护可穷竭的自然资源”，进行抗辩，但由于受原材料案结果的影响以及条款规定问题，最终败诉。中国社科院国际法研究所教授黄东黎解释道：“败诉最主要的原因，是我们基础的保护政策本身起草的时候没有注意和WTO的规则保持一致。”
    
中国政法大学国际法学院教授孔庆江指出，尽管有人对世界贸易组织上诉机构的裁决不服，但深层次的问题是，以出口配额和出口税为主要内容的中国稀土出口管理制度存在重大问题。《关贸总协定》原则上不允许成员方实施数量性的贸易限制措施，限制出口的唯一合法手段是征收关税，而中国入世时已放弃了这一手段。
    
官司输了怎么应对？
    
官司输了，中国将如何应对呢？
    
商务部条约法律司有关负责人在谈及稀土案败诉时说，中方将认真评估世贸组织裁决，以符合世贸组织规则的方式加强对资源类产品的管理，促进资源保护，维护公平竞争，实现可持续发展。中方将根据世贸组织争端解决程序规则妥善做好本案后续工作。
    
在专家们看来，中国现在面临三种选择：第一，在执行合理期间内（一般15个月）我国将取消或调整被裁定违反WTO规则的原有出口税和出口配额管理体制。第二，维持现有的出口税和出口配额，但与美欧日进行补偿谈判。第三，维持现有的出口税和出口配额不变，不进行补偿谈判或谈判无果。
    
孔庆江分析认为：“从法律角度看，唯一的办法只能是在世界贸易组织所指的合理期限内修改现有稀土出口管理制度，并使之与其相符。”陈卫东表示，不论哪种选择，中国需要进行全面的利益权衡，有所取舍，在符合可持续发展目标和产业升级战略目标的大前提下，重建和完善资源类产品的出口管理体制。
    
分析人士称，中国有可能寻找长期发展路径，以稀土资源税取代或被取消的出口关税。这样，最终的实际结果对中国来说是相对正面的。孔庆江认为，资源税的手段，是一个可以考虑的方向，但尚需充分论证，因为尚存在再次被认为与《关贸总协定》不相符的可能性。
    
陈卫东预测，未来以国内资源税等管理措施为主，与国内消费限制平行施行，出口配额为辅的政策将有助于实现各方利益的平衡。
    
如何吸取教训？
    
“稀土案败诉倒逼中国反思稀土管理体制。”孔庆江指出，“目前稀土出口价格低，主要是因为企业以合法甚至非法的方式拿到稀土开采权，然后倾向于以低价格抢占市场。两者叠加，造成恶性循环效应。稀土案败诉告诉我们经济管理行政措施并不是不受制约的。”
    
针对稀土案败诉形成的紧迫感，中国国家稀土办主任贾银松在近日包头举办的稀土产业论坛上表示，要优化提升稀土行业的国际竞争力，就必须抓好稀土开采冶炼分离等前端工序，在后端上建立良好的市场秩序，打击稀土违纪违规行为，规范市场秩序。只有打击非法行动取得实质成效，才能使稀土行业健康发展。
    
孔庆江建议：“适当的方式是加强稀土开发权的市场化改革，使得开发权的获取能够反映并传递市场的供求关系。与此同时，加强环境治理的监管，从而迫使企业花大力气注重稀土的开采、加工等环节的环境治理，同时将其在稀土的开采、加工等环节的环境保护成本，计算到稀土出口价格内。一句话，要理顺国内稀土产权、环境污染等问题，加快体制改革。”
    
黄东黎认为，败诉存在明显的益处，就是让各个管理部门认识到协同合作实现一个共同目标的重要性。独自制定自己的政策，就会造成口径不一。进行行政管理需要统一协调，同时与法制相关联。总体上说，这对于促进我们的经济与法制建设是有好处的。
    
孔庆江对此评价：“推出任何产业政策，需要事前充分评估该政策与世界贸易组织协议和入世协定书的合规性。当然，研究世界贸易组织协议和入世协定书，包括世界贸易组织争端解决的案例及其法理，显然有助于我们提高政策的合规性，也有助于提高我们在法理上的对应能力。”
    
在我国加入WTO即将15年之际，贸易合规工作越来越紧迫。6月份国办印发《关于进一步加强贸易政策合规工作的通知》中也提到，各部门应在拟定贸易政策的过程中进行合规性评估，各地区、各部门高度重视贸易政策合规工作，不断提高国际贸易规则意识。
    
在我国，贸易政策不只涉及商务部一个部门。为此，黄东黎提出两点建议：一是设置一个部门来总体协调其他各个部门的政策制定；二是相关领域的专家学者积极参与到政策制定中去，以保证政策的制定符合我们所承诺的国际义务，“架构自然资源管理体系，需要专家参与进来进行国际规则合规性的审定，而不仅仅是行政官员、法律部门的参与”。

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我国稀土行业整合这个月有了新突破，拟组建的六大稀土集团，整合后，稀土行业散乱小的顽疾能否得到有效治理？稀土“国家队”能否稳定稀土价格？

其实早在2011年，国务院就发布了《关于促进稀土行业健康发展的若干意见》，但是3年过去了，即便整合最快的包钢，35家要重组的企业里，至今还有九家没做完审计评估。为什么这么慢？一家小型冶炼分离企业的陈经理说，谁愿意放弃自己的主动权呢？

陈经理：这些企业被整合实际上是变成包钢的企业，然后他给你拨多少原料，你带料加工，加工完了以后卖出去，利润再进行分配。能占一点原料结余的小便宜，跟现在只要市场一波动就有钱赚，这是差距非常大的。

正因为中小企业不愿放弃自主权，3年前的整合主要依靠行政命令推动，市场本身不积极：

陈经理：比如说原料的上游厂家，如果你不被整合，那么不会给你检营业执照；如果是偏下游，比如说冶炼企业，你如果不被他整合，他就不供你原料，那么这些企业肯定也会被饿死的。

行政推动的结果是，很多中小企业只是名义上归入包钢，并没有进行实质整合，平抑稀土价格、淘汰落后产能都成了空谈。

工信部在今年的整合方案中提出，稀土企业整合，要同时兼顾企业利益和地方利益。工信部国家稀土办主任贾银松解释，以后不会再搞“拉郎配”：

贾银松：组建集团，既不搞拉郎配，也不能搞形同虚设，搞壳公司。真正形成以资本为纽带，符合现代企业制度的大型稀土企业集团。

包头华星稀土科技有限公司总经理鲁强呼吁，整合也要顾及我们下游企业的利益，这几年搞整合，稀土价格像过山车一样忽上忽下，我们下游企业吃尽了苦头：

鲁强：过去你像抛光粉卖都是两三万块钱一吨，11年涨到二三十万一吨，很多企业叫苦不迭，就寻求了替代品，对行业来说伤害极重。

包钢稀土副总经理张日辉则说，价格忽高忽低不是整合的结果，而是整合不到位的结果，六大集团全面整合后，会有效稳定稀土价格：

张日辉：目前来说稀土行业是供大于求的，如果全面放开，原料不进行管制，那么这个市场会非常乱，对稀土行业的发展简直就是灾难。所以，稀土行业的发展要进行保护性的开采，就要进行有节制的生产和销售。

中国稀土行业协会副秘书长陈占恒提醒，稀土行业回归健康良性轨道，不是一日之功，那么多私挖乱采和黑矿销售，一天不堵住，就一天谈不上价格平稳：

陈占恒：至少保证一点就是非法开采的产品，开采出来之后，它没有地方可卖了，而这些大集团他又不会采购。


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