稀土案敗訴對中國的意味

日前，世界貿易組織公佈了美國、歐盟、日本訴中國稀土、鎢、鉬相關產品出口管理措施案上訴機構報告。上訴機構維持專家組關於中方涉案產品的出口關稅、出口配額措施不符合有關世貿規則和中方加入世貿組織承諾的裁決，中國最終敗訴。這意味著，中國稀土出口限制措施可能將退出歷史舞臺。

未來中國稀土行業何去何從？稀土管理措施應有怎樣的新思路？

稀土案為何會敗訴？

稀土案敗訴，是敗在中國抗辯團隊不給力嗎？

對此，對外經貿大學法學院教授陳衛東認為：“代表中國政府抗辯的團隊已作了最大努力。要說敗訴是因為中方不努力，這是不客觀的。”陳衛東表示，自2012年3月13日起，監管機構及各企業為稀土案作了長達兩年多的努力。此次敗訴主要是受此前“原材料案”結果的影響，因為原材料案沒有最終形成有利於我國的規則解釋，才造成了稀土案中方獲得勝訴的機會不大。所謂“原材料案”，是指2009年美國、歐盟、墨西哥就中國原材料出口限制措施向WTO提交的上訴案，WTO於2011年裁定中國原材料出口限制違規。2012年，我國在原材料案敗訴後認真執行了相關WTO裁決，取消了適用於涉案原材料的出口稅和出口配額。這無疑成為本案的“預演”。

在本次稀土案中，中國被訴的稀土出口管理措施主要有兩種，一種是出口稅，另一種是出口配額。

“在我國加入WTO時，我國曾承諾只對《中國加入WTO議定書》中列出的84個稅號的產品徵收不超過約束水準的出口關稅。美國等國家起訴中國稀土出口關稅，也正是因為中國向58項稀土產品徵收出口稅違反了《中國加入WTO議定書》的第11條第3款。而在出口配額方面，美國則認為中國違反了《關貿總協定》第11條。”陳衛東解釋稱。

對上述訴訟，我國援引了《關貿總協定》第20條一般例外條款中的b款“為保護人類，動植物生命或健康”以及g款“為養護可窮竭的自然資源”，進行抗辯，但由於受原材料案結果的影響以及條款規定問題，最終敗訴。中國社科院國際法研究所教授黃東黎解釋道：“敗訴最主要的原因，是我們基礎的保護政策本身起草的時候沒有注意和WTO的規則保持一致。”

中國政法大學國際法學院教授孔慶江指出，儘管有人對世界貿易組織上訴機構的裁決不服，但深層次的問題是，以出口配額和出口稅為主要內容的中國稀土出口管理制度存在重大問題。《關貿總協定》原則上不允許成員方實施數量性的貿易限制措施，限制出口的唯一合法手段是徵收關稅，而中國入世時已放棄了這一手段。

官司輸了怎麼應對？

官司輸了，中國將如何應對呢？

商務部條約法律司有關負責人在談及稀土案敗訴時說，中方將認真評估世貿組織裁決，以符合世貿組織規則的方式加強對資源類產品的管理，促進資源保護，維護公平競爭，實現可持續發展。中方將根據世貿組織爭端解決程式規則妥善做好本案後續工作。

在專家們看來，中國現在面臨三種選擇：第一，在執行合理期間內（一般15個月）我國將取消或調整被裁定違反WTO規則的原有出口稅和出口配額管理體制。第二，維持現有的出口稅和出口配額，但與美歐日進行補償談判。第三，維持現有的出口稅和出口配額不變，不進行補償談判或談判無果。

孔慶江分析認為：“從法律角度看，唯一的辦法只能是在世界貿易組織所指的合理期限內修改現有稀土出口管理制度，並使之與其相符。”陳衛東表示，不論哪種選擇，中國需要進行全面的利益權衡，有所取捨，在符合可持續發展目標和產業升級戰略目標的大前提下，重建和完善資源類產品的出口管理體制。

分析人士稱，中國有可能尋找長期發展路徑，以稀土資源稅取代或被取消的出口關稅。這樣，最終的實際結果對中國來說是相對正面的。孔慶江認為，資源稅的手段，是一個可以考慮的方向，但尚需充分論證，因為尚存在再次被認為與《關貿總協定》不相符的可能性。

陳衛東預測，未來以國內資源稅等管理措施為主，與國內消費限制平行施行，出口配額為輔的政策將有助於實現各方利益的平衡。

 如何吸取教訓？

“稀土案敗訴倒逼中國反思稀土管理體制。”孔慶江指出，“目前稀土出口價格低，主要是因為企業以合法甚至非法的方式拿到稀土開採權，然後傾向於以低價格搶佔市場。兩者疊加，造成惡性循環效應。稀土案敗訴告訴我們經濟管理行政措施並不是不受制約的。”

針對稀土案敗訴形成的緊迫感，中國國家稀土辦主任賈銀松在近日包頭舉辦的稀土產業論壇上表示，要優化提升稀土行業的國際競爭力，就必須抓好稀土開採冶煉分離等前端工序，在後端上建立良好的市場秩序，打擊稀土違紀違規行為，規範市場秩序。只有打擊非法行動取得實質成效，才能使稀土行業健康發展。

孔慶江建議：“適當的方式是加強稀土開發權的市場化改革，使得開發權的獲取能夠反映並傳遞市場的供求關係。與此同時，加強環境治理的監管，從而迫使企業花大力氣注重稀土的開採、加工等環節的環境治理，同時將其在稀土的開採、加工等環節的環境保護成本，計算到稀土出口價格內。一句話，要理順國內稀土產權、環境污染等問題，加快體制改革。”

黃東黎認為，敗訴存在明顯的益處，就是讓各個管理部門認識到協同合作實現一個共同目標的重要性。獨自制定自己的政策，就會造成口徑不一。進行行政管理需要統一協調，同時與法制相關聯。總體上說，這對於促進我們的經濟與法制建設是有好處的。

孔慶江對此評價：“推出任何產業政策，需要事前充分評估該政策與世界貿易組織協定和入世協定書的合規性。當然，研究世界貿易組織協定和入世協定書，包括世界貿易組織爭端解決的案例及其法理，顯然有助於我們提高政策的合規性，也有助於提高我們在法理上的對應能力。”

在我國加入WTO即將15年之際，貿易合規工作越來越緊迫。6月份國辦印發《關於進一步加強貿易政策合規工作的通知》中也提到，各部門應在擬定貿易政策的過程中進行合規性評估，各地區、各部門高度重視貿易政策合規工作，不斷提高國際貿易規則意識。

在我國，貿易政策不只涉及商務部一個部門。為此，黃東黎提出兩點建議：一是設置一個部門來總體協調其他各個部門的政策制定；二是相關領域的專家學者積極參與到政策制定中去，以保證政策的制定符合我們所承諾的國際義務，“架構自然資源管理體系，需要專家參與進來進行國際規則合規性的審定，而不僅僅是行政官員、法律部門的參與”。

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