美國關鍵礦產戰略調整對我國的相關啟示

導讀：關鍵礦產是對國家經濟和安全至關重要的礦產或礦產材料。2019年6月，美國商務部發佈《確保關鍵礦產安全可靠供應的聯邦戰略》，包括6項行動、24項目標和61項建議。該戰略體現了美國集中全力確保關鍵礦產穩定供給的決心，顯示了美國在關鍵礦產問題上重新審視資源保障與環境保護之間的關係，推進了從關鍵礦產勘查到開發利用的重大政策調整，包括加強地質填圖、修訂規劃流程、優先考慮礦產勘查的准入、縮短審批時間等方面。因此，我國也應高度重視關鍵礦產的開發利用，通過加強戰略規劃、關鍵礦產目錄、形勢分析與預警、生態經濟技術評價、礦業科技創新、資訊開發利用等方面的制度建設，確保關鍵礦產的安全穩定供應。

由於美國嚴重依賴國外關鍵礦產資源和供應鏈，可能使其經濟和軍事面臨戰略脆弱性。2019年6月4日，為提高美國經濟和國防安全保障，美國商務部發佈了《確保關鍵礦產安全可靠供應的聯邦戰略》（以下簡稱“關鍵礦產戰略”）。關鍵礦產戰略著眼於確保關鍵礦產安全和可靠供應，旨在改變美國關鍵礦產依賴國外供給的格局，促進美國繁榮，通過實力維護和平，符合美國的國家安全戰略和國防戰略。同美國能源獨立戰略一樣，關鍵礦產戰略為美國再次成為關鍵礦產行業領導者制定了藍圖。

1 特朗普政府關鍵礦產戰略發展歷程與戰略意圖

1.1 關鍵礦產戰略是特朗普政府一系列關鍵礦產政策的延續

2017年7月21日，特朗普簽署第13806號行政命令《評估和強化製造與國防工業基礎及供應鏈彈性》，強調美國的製造與國防工業基礎支撐經濟的繁榮和全球競爭力，武裝軍隊使之有能力保衛國家。2017年12月19日，美國地質調查局發佈第1802號專業報告，題為《美國的關鍵礦產》，報告列舉了對美國國家安全和經濟福祉至關重要的23種關鍵礦產，這是44年來美國地質調查局同類專業報告的首次更新。2017年12月20日，特朗普簽署第13817號行政令——《確保關鍵礦產安全可靠供應的聯邦戰略》。2018年5月18日，美國內政部與其他聯邦機構協商，在審查公眾意見後，公佈了35種關鍵礦產清單。2019年6月4日，美國商務部發佈《確保關鍵礦產安全可靠供應的聯邦戰略》報告。特朗普政府關鍵礦產戰略發展歷程如圖1所示。

1.2 關鍵礦產戰略反映了美國對未來關鍵礦物穩定供給的擔憂

《確保關鍵礦產安全可靠供應的聯邦戰略》報告提出，“如果中國或俄羅斯長期停止對美國及其盟國的出口——類似於2010年中國對稀土的禁運，長期的供應中斷可能會對美國和國外重要礦產供應鏈造成重大衝擊。”但是實際上，我國願意滿足世界各國對稀土資源的正當需求,對稀土出口不僅沒有禁止，而且還在增加出口量。據最新海關統計資料，2019年5月我國對美國出口稀土磁鐵431噸，環比增加20%，達到2016年以來的最高水準。可見美國用意不言而喻,大有借稀土之名凸顯“中國威脅論”之意。此外，從美國國防部參與的戰略措施數量來看，除了軍方是關鍵礦產的主要消費者外，特朗普政府也是從側面“秀肌肉”，通過組合政策的實施增強軍隊的技術和裝備優勢，確保美國在世界上的強大軍事存在和威懾力。

1.3 體現了美國舉全國之力確保關鍵礦產安全可靠供應的決心

從戰略參與部門和機構來看，體現了美國舉國家之力確保關鍵礦產安全可靠供應的決心。美國15個行政部委中有9個（農業部、商務部、國防部、教育部、能源部、國土安全部、勞工部、國務院、內政部）參與了關鍵礦產戰略，此外還有包括經濟分析局、工業和安全局、土地管理局、海洋能源管理局、關鍵材料研究所、環境保護局、國際貿易管理局、國家海洋和大氣管理局、國家標準技術研究所、森林管理局、陸軍工程兵團、地質調查局等十餘個機構也參與了該戰略。61條對策建議中，涉及內政部的有51項，國防部33項，商務部31項，能源部24項（參見圖2）。

2 戰略總體情況

2.1 清單中57%以上需要從我國進口

關鍵礦產是對國家經濟和安全至關重要的礦產或礦產材料，是支撐新材料、新能源、信息技術、航空航太、國防軍工等新興產業發展的重要原材料，是產業升級換代不可替代的動力之源，是新興戰略產業的糧食、國家繁榮和安全的生命線。為解決對國外關鍵礦產和供應鏈的依賴，降低美國在關鍵礦產供應方面的脆弱性，2017年12月，特朗普簽署第13817號行政命令——《確保關鍵礦產安全可靠供應的聯邦戰略》，要求內政部與相關部門合作制訂相關戰略。2018年5月，美國內政部制訂了35種關鍵礦產清單。35種關鍵礦產中的31種礦產依賴進口（進口量大於年消費量的50%），其中14種礦產的進口依賴度為100%（參見表1)。

總體看，美國關鍵礦產清單中所列礦產資源有57%以上需從中國進口：在35種礦產資源中，從中國進口的有20種，俄羅斯進口的5種。14種100%需要進口的礦種中，從中國進口的有8種，其中鈧最高（100%），其次是稀土（78%）、鉍（74%）等（參見圖3）。

2.2 關鍵礦產戰略的主要內容

關鍵礦產戰略旨在解決整個關鍵礦產供應鏈的脆弱性問題，主要包括6項行動、24項目標和為確保行動目標實現的建議61項，具體框架見圖4。關鍵礦產戰略的具體行動、目標及建議如下：

行動1：推進關鍵礦產供應鏈的轉型研究、開發和部署。制定目標2項：①制定研發戰略，提高關鍵礦產供應鏈的科技能力；②增加私營企業對創新的投資，改善由聯邦政府資助的科學和技術轉讓。

提出了協調資源多樣化、更有效利用、回收和替代關鍵礦產的舉措；拓展關鍵礦產的二次和非常規來源；建立新的公私合作關係等建議6條。

行動2：加強美國關鍵礦產供應鏈和國防工業基礎。制定目標4項：①瞭解和支持關鍵礦產行業和相關供應鏈；②利用聯邦政府以外利益攸關方的關鍵礦產專業知識；③開發、擴大、現代化和維持美國關鍵礦產下游材料生產能力和供應鏈彈性；④鞏固和加強國防儲備（NDS）計畫在美國戰時和其他國家緊急情況下快速回應緊急和意外軍事和基本民用需求的能力。

提出了建立一個國家關鍵礦產和供應鏈委員會，制定私營企業的激勵和投資政策，加強國防儲備計畫等建議8條。

行動3：加強與關鍵礦產有關的國際貿易和合作。制定目標2項：①加強與夥伴國的國際交流，分享最佳實踐，確定貿易和合作機會；②通過與國際合作夥伴的貿易和投資，安全獲取關鍵礦產，同時確保對外貿易做法不會損害美國企業和更廣泛的國家利益。

提出了繼續和擴大與盟國間的關鍵礦產識別和勘探，關鍵礦產加工、回收及研發的合作等建議7條。

行動4：提高對國內關鍵礦產資源的認識。制定目標4項：①利用關鍵礦產供應和消費資料制定指標，使特定商品緩解戰略能夠應對戰略脆弱性；②開展關鍵礦產資源評估，確定鼓勵使用關鍵礦產的二次和非常規來源的方法；③改進美國及相關沿海和海洋領土的地球物理、地質、地形和測深填圖；④提高地球物理、地質、地形和測深資料的可發現性、可訪問性和可用性。

提出了每兩年定期更新關鍵礦產清單，對清單上的礦產進行分類定級，開展資源評估，確定陸地和海洋區域關鍵礦產資源潛力區等建議14條。

行動5：改善聯邦土地上關鍵礦產資源的准入並縮短聯邦許可審批時限。制定目標8項：①修訂土地管理局（BLM）和森林管理局（USFS）的土地利用規劃程式，以確定和保護礦產資源的准入；②徹底審查適用採礦法和聯邦礦產資源勘探和開發限制區域的條款；③審查聯邦土地上的交通管理計畫和現有基礎設施能力對礦產勘探和開發的影響；④採用可跟蹤許可要求和時間表的礦產資源開發模式；⑤評估《國家環境政策法》（NEPA）和其他法規，以便及時處理礦產專案的許可申請；⑥評估《清潔水法》《河流和港口法》，改進許可程式；⑦審查法規，並考慮提出促進海上關鍵礦產開發的立法；⑧評估將高優先順序礦產專案納入《修復美國地面運輸（Fast）法》第41章和《一個聯邦決策框架》進行審查的可行性。

提出了修訂土地利用規劃流程，在修訂或編制新的土地利用規劃之前或期間，對礦產（包括關鍵礦產）進行資源清查和評估，根據礦產開發是否具有預期價值對土地進行分類，優先考慮最有可能發現關鍵礦產的地區等建議19條。

行動6：增加美國關鍵礦產勞動力。制定目標4項：①加強採礦工程、地質學和與關鍵礦產開採和製造相關的其他領域的教育；②促進材料科學、電腦科學和相關學科的跨學科合作，使礦產供應行業現代化，提高該領域對新人才的吸引力；③實施人事和管理改革，確保適當的人力資本支持聯邦土地上關鍵礦產的勘探和開發；④促進與關鍵礦產利益攸關方和公眾的持續互動。

提出了加強與學術界和私營部門的合作，提高高等教育品質，加強關鍵礦產宣傳等建議7條。

3 美國關鍵礦產政策調整情況

基於關鍵礦產對國家安全和新興產業發展的重大意義，美國高度重視關鍵礦產的戰略舉措，提出了加強地質填圖、制定海洋立法、修訂規劃流程、優先考慮礦產勘查的准入、縮短審批時間等系列從理念到舉措的顛覆性調整政策。

3.1 重新審視地質工作程度，進一步加強地質填圖和地質調查工作

美國地質調查局（USGS）的資料顯示，美國尚有超過82%的國土未按必要尺度進行地質填圖，採用現代方法進行了測深填圖的專屬經濟區不到35%，而地質填圖或具有足夠解析度以便於進行礦產評估的地區則更少。美國只有不到5%的國土面積擁有所需解析度的區域航磁資料集，完全符合現代標準和最佳實踐的航磁資料不到1%。澳大利亞和加拿大這兩個主要礦業國家，都開展了地質和地球物理調查，並向私營部門提供這些調查資料，為私營部門在礦產勘探和開發方面的投資創造了更有利的環境。美國需要加強地質填圖和地球物理調查，以彌補礦產資源評估和私營部門勘探所需的地球物理、地質、地形等關鍵資料的不足，將有助於改進關鍵礦產資源的評估和開發，從而緩解關鍵礦產的戰略脆弱性。

3.2 修訂土地利用規劃流程，優先開展礦產資源清查和評估

土地管理局的資源管理計畫和美國森林管理局的森林計畫為多用途資源管理提供了一個方案框架，並規定了可在土地上進行的合法活動。在土地利用規劃實施或修訂開始之前，聯邦土地管理者無需開展礦產資源清查或評估。土地利用規劃所涵蓋區域的礦產評估通常需要2至3年才能完成。為了確保未來礦產開發的區域不受特殊土地利用的阻礙，要求在修訂或編制新的土地利用規劃之前或期間，對礦產（包括關鍵礦產）進行資源清查和評估。地表管理機構（SMAS）應充分考慮礦產資源礦床勘探和發現的可能性或有利性，根據礦產開發預期價值對土地進行分類，並具體討論關鍵礦產的開發潛力。

3.3 將徹底審查限制條款，減少對礦業活動的影響

由於現有的開採、保護區和其他土地利用限制，導致許多礦產資源無法開採。土地管理局和美國森林管理局應與美國地質調查局、州和部落機構、採礦業和其他利益攸關方協調，根據《礦產租賃法》要求評估開採區或限制區是否存在礦產，尤其是關鍵礦產。勘查開發活動退出的地區和保護區可以用於各種用途，包括指定為荒野區、國家公園、軍事保留區等。在建議退出或限制資源開發之前，應量化和限定減少現有退出區規模、減少礦產開發受土地利用影響的面積、取消現有退出區等對經濟和國家安全的影響，正確評估勘探或開發礦產資源的預期價值。在審查現有退出區、限制區或規劃佈局的順序時，優先考慮最有可能發現關鍵礦產的地區。

3.4 修訂交通規劃，優先考慮礦產勘探的准入

根據法律規定，採礦權持有人可在聯邦土地上獲得合理的採礦權。然而，在現有的政策下，並沒有明確界定“准入”的定義，導致了交通管理規劃的實施出現問題。規劃確定了哪些道路或小道對機動車輛、非機動車輛開放，哪些不對機動車開放，並確定了可能完全封閉和禁止機動車通行的區域。然而，這些規劃並沒有充分考慮到土地准入對於礦產開發的重要性。因此，應制定或修改交通管理規劃，優先考慮礦產勘探的准入，在可行的範圍內促進礦產勘探和開發。在修訂或編制新的交通規劃時序時，應優先考慮關鍵礦藏潛力最大的區域。此外，應根據基礎設施的用途，維護或改善現有基礎設施，以允許開採礦產資源。

3.5 加快環境審查，縮短審批時間

對礦產高級勘探、開發、採礦和複墾的環境審查往往耗時較長，並可能延遲專案開展。以內政部第3355號部長令和對《國家環境政策法》程式的修訂作為改進許可程式的起點，地表管理機構審查《國家環境政策法》和其他法規流程，在不損害環境標準的前提下，簡化分析，以加快環境審查，重點是及時處理採礦運營計畫，以確保對申請的及時處理。評估現有的分類例外條款，並在必要時提出建議，為授權常規的、不會造成重大環境影響的礦產勘探和開發活動制定新的分類例外條款。在保護聯邦土地的前提下，修改現行採礦法規，協調影響露天開採的法規，以消除繁瑣、冗餘和不必要的限制。

3.6 評估《清潔水法》《河流和港口法》，精簡、改進許可程式

《清潔水法》第404條要求包括採礦在內的基礎設施專案在疏浚或填充物排入通航水域或某些濕地之前，必須獲得許可證。2018年7月30日，陸軍部與其他機構合作，簽署了一份備忘錄，旨在改進各州和部落根據《清潔水法》獲得河流和濕地許可的程式，以改善水質，加快創造就業機會的經濟發展和基礎設施的多項舉措的第一步。根據《清潔水法》，與各州和部落簽署協定備忘錄，説明他們獲取河流和濕地許可證。評估《清潔水法》《河流和港口法》相關章節，提出簡化和改進許可程式的建議。

3.7 評估高優先順序的礦產專案統一審查的可行性，提高環境審查的及時性

《修復美國地面運輸（Fast）法》第41條（FAST—41）和《一個聯邦決策框架》，旨在提高聯邦環境審查和高優先順序基礎設施項目授權的及時性和可預測性。這些過程保證了各機構將共同制定一份環境審查和授權決策的統一許可時間表，編制一份環境影響報告書，簽署一份決策記錄，並在發佈決策記錄後90天內發佈所有必要的授權決策。但目前，該框架下不考慮礦產專案。因此，評估將高優先順序礦產專案納入《修復美國地面運輸（Fast）法》和《一個聯邦決策框架》進行審查的可行性，以提高聯邦環境審查和高優先順序基礎設施項目授權的及時性和可預測性。

3.8 加強近海關鍵礦產開發的立法，拓展關鍵礦產的來源

海洋中蘊藏著豐富的礦產資源，分佈在太平洋和大西洋沿岸，以及阿拉斯加及美國領土和屬地的海岸以外。近海水下開採是礦產開發的前沿領域，日本、加拿大和英國等國一直在積極開發和投資本國的海上採礦業和海水提取技術。截至2018年10月，國際海底管理局已為29個承包商頒發了許可證，而其中沒有一家美國公司。美國在太平洋西北部和橡樹嶺國家實驗室目前正在研發從海水中提取稀土、鋰和鈾等礦物的技術。為拓展關鍵礦產的來源，提出對海洋和沿海領土進行準確和詳細的測繪，確定具有重要關鍵礦產資源潛力的優先區域，確定關鍵礦產測繪專案並確定其優先次序，對專屬經濟區的海洋礦產資源潛力進行評估。提出修訂現行法律法規的建議及改進兩階段勘探許可證和商業開採許可程式的建議，以促進近海礦物開發。

3.9 啟動地質資料救援計畫，推進資料數位化、分散資訊集中化、資料框架標準化

許多地質資料分散在聯邦、州、部落、地方政府和私營企業，由於資料的數量和差異性，阻礙了資料的利用。美國將繼續實施地質資料救援計畫，更加關注與關鍵礦物有關的資料，採取將紙質資料數位化；將不同形式的資訊（如圖像）轉換為與現有資料集和模型相容的參數；通過新的或現有的聯邦資料檔案和門戶網站公開相關資料；通過使用公共框架或標準如地球觀測資料通用框架，支援資料開發和傳播；通過建立公私合作關係，加強政府對專有資料集的訪問，最大限度地提高現有和未來資料的可發現性、可訪問性和可用性。

3.10 加強與盟友的合作，增強關鍵礦產供應的彈性

關鍵礦產戰略中多次強調了“依靠美國貿易法和國際協議的強有力執行，解決扭曲市場行為的不利影響，確保美國國家安全利益不受進口依賴的威脅。”另一方面，通過與盟國簽訂諒解備忘錄（MOU），主導關鍵材料研發合作，實現供應多樣化、開發替代品、改進回收和進行關鍵性分析。通過國防儲備計畫（NDS）與盟國分享關鍵戰略礦產儲備方面的資訊和最佳做法，通過互惠國防採購協議（RDP）、保障供應安全協議（SOSA），加強與加拿大、澳大利亞、歐盟、日本和韓國等盟友的國際貿易，建立“關鍵礦產聯盟”。

4 關鍵礦產戰略啟示

在世界進入大變革大調整、面臨千年未有之大變局之際，美國制定了系列目標和措施，保障關鍵礦產安全可靠供應。未來各國將會為這些礦產資源的持續安全供給進行不懈努力。鑒於此，建議我國提高對關鍵礦產工作的重視程度，加強關鍵礦產的戰略規劃、關鍵礦產經濟形勢分析研究，開展生態經濟技術評價等工作。

4.1 堅持國家總體安全觀，確保國家資源安全

關鍵礦產是產業升級換代不可替代的動力之源。美國、歐盟等高度重視關鍵礦產的穩定可靠供應，發佈戰略舉措，提升關鍵礦產的保障能力。當前，我國經濟發展進入新時代，由高速增長階段轉向高品質發展階段，迫切需要堅持國家總體安全觀，提高對關鍵礦產的重視程度，通過市場化機制，如建立關鍵礦產交易中心、完善國內期貨交易市場等，不斷提高國際話語權、影響力，保證關鍵礦產安全可靠供應，提高供應鏈的彈性，確保國家資源安全。

4.2 加強戰略規劃研究，建立戰略礦產目錄動態調整機制

為保證關鍵礦產的安全可靠供應，急需開展我國關鍵礦產戰略研究，加強統籌協調、摸清資源家底。我國在開展第三輪全國礦產資源規劃（2016—2020）編制研究工作時，確定了24種戰略礦產目錄，已經初步構成了關鍵礦產清單的雛形。鑒於關鍵礦產的動態性，建議在第四輪全國礦產資源規劃編制時，科學研判、系統分析，形成我國新的戰略礦產目錄，並根據礦產供應、需求、生產集中度等變化建立動態調整機制。

4.3 開展關鍵礦產經濟形勢分析研究，建立綜合監測預警體系

當前，受國內外宏觀經濟環境的影響，主要國家的資源政策都在動態調整，對關鍵礦產的安全可靠供應產生很大影響。鑒於關鍵礦產問題的動態性、交叉性，需要綜合關鍵礦產研發、生產、貿易、消費和回收等資訊，加強對關鍵礦產的經濟形勢分析、監測、預警和研判，建立關鍵礦產綜合監測預警體系。

4.4 堅持生態優先、綠色發展，開展生態經濟技術評價

堅決貫徹落實習近平生態文明思想，根據國民經濟和社會發展的需要，對國家急需、戰略意義重大的關鍵礦產，在編制規劃、劃定保護區時，堅持以生態優先、綠色發展為導向，開展生態經濟技術評價，統籌考慮生態保護與關鍵礦產開發利用之間的關係，綜合評估關鍵礦產勘查開發的經濟效益、環境效益與生態效益。在保證生態安全的前提下，調整現有礦業開發政策，優先考慮礦產特別是關鍵礦產勘探的准入，在可行的範圍內促進礦產勘探和開發。

4.5 聚焦科技創新，推進礦業高品質發展

增強關鍵礦產開發利用的科技創新能力，既重視常規資源開發（直接通過採礦獲得的礦物），也重視二次資源開發（回收材料、工業後和消費後材料），還要重視非常規資源開發（從礦山尾礦、煤炭副產品、海水開採和地熱鹵水等資源獲得的礦物）。通過發展和提升國內關鍵礦產供應鏈中關鍵重要礦產資源開採、下游加工和製造的國內能力，延伸產業鏈，提高附加值，促進礦業高品質發展。

4.6 完善資訊開發利用機制，提高資訊資料的有效性

對我國陸地和海洋開展地球物理、地質、地形和測深填圖，應針對重點地區、重要成礦帶加強關鍵礦產資源潛力調查評價，確定陸地和海洋區域具有重要關鍵礦產資源潛力的優先區域。加強關鍵礦產成礦理論模型研究，摸清我國關鍵礦產資源潛力。同時完善地質礦產資訊開發利用機制，推進資料數位化、分散資訊集中化、資料框架標準化，提高資料的可訪問、可獲得性，鼓勵私營企業參與關鍵礦產勘探、開發。

引用信息：張所續，劉伯恩，馬朋林，美國關鍵礦產戰略調整對我國的相關啟示[J].中國國土資源經濟,2019，32（7）:38-45.

作者資訊：張所續（1978—），男，山東省青島市人，中國自然資源經濟研究院副研究員，工學學士，主要從事自然資源經濟政策研究工作。

來源：中國國土資源經濟

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