中國在稀土爭端中啞巴吃黃連

世界貿易組織(WTO)裁決中國在與美國、歐盟(EU)和日本的稀土出口爭端中敗訴，要求中國取消對稀土的出口限制，這被認為是發達經濟體對中國取得的一項重大勝利。

應該說，這是一次預料之中的敗訴，美歐日是在2012年正式向WTO提出上述申訴的。但早在2009年夏，當時歐盟、美國與墨西哥已先後將中國的原材料出口限制政策告上世界貿易組織，三方所列舉的原材料涉及鋁土、焦炭、螢石、鎂、錳、矽鐵、矽化碳、黃磷和鋅9種。2012年初，WTO爭端解決機構判定，中國限制原材料出口不符合中方加入WTO時的承諾和WTO有關規則。但業內人士普遍認為，針對上述9種產品的訴訟不過只是投石問路而已，發達經濟體的真正目標其實意在稀土。

WTO開了一個十分重要的先例，按照這項關於稀土的裁決所涉及的影響面，它可以說是中國加入世貿組織10多年以來所遭受的最大挫敗。

當然，這場曠日持久的稀土爭端不可能隨著26日的裁決塵埃落定。按照WTO規定，中國方面可以在60天內提起上訴。從中國商務部第一時間的表態——表示“遺憾”並稱正在對裁決報告進行評估——來看，上訴是必然的，雖然前景並不樂觀。

中國與西方發達國家的“稀土戰爭”由來已久，主要原因在於後者不滿中國近年來逐年減少稀土出口。這一爭端自2010年下半年起驟然升溫。

2010年9月上旬恰逢中日“釣魚島撞船事件”，而日本不僅是世界上最大的稀土進口國，且其進口幾乎全部來自中國（日本是世界第二位的稀土消耗國，進口了全球近20%的稀土），許多西方媒體一時間紛紛炒作“中國試圖以控制稀土出口來實現政治目的”。2011年10月底，當時的美國國務卿希拉裏•克林頓公開呼籲美國及其盟友減少對中國稀土生產的依賴，還稱這“為我們敲響了警鐘”，可能是西方國家高官就此問題發表的最為直率的言論，同時也把圍繞稀土的爭端推上了高潮。

為了消除整個世界的擔憂和誤解，過去幾年裏，從中國前任總理溫家寶、現任總理李克強到國務院各相關部門的負責人，多次地表達過中國不會禁止或限制稀土出口的意思，中國方面還再三希望各國不要把稀土貿易問題政治化。

那麼稀土究竟為何如此牽動人心呢？因為它的重要性是顯而易見的。

稀土是對鑭、釓等17種特殊金屬元素的統稱，它們或具有強大的磁力，或能夠提升金屬的耐高溫能力。這些元素廣泛使用於所有工業領域、尤其是對當前非常熱門的新能源和其他高科技產品至關重要。因此有人說，如果沒有稀土，現代經濟的大部分就會停止運轉。

中國目前幾乎壟斷整個世界的全部稀土供應——供應了全球90%以上的稀土產量，當然自己也消耗了全球一半以上的稀土。因此，鄧小平曾經在20年前說過這樣的話：“中東有石油，中國有稀土。”據說，這句口號被雕刻在全球最大的稀土生產商——包鋼稀土高科技股份有限公司的牆壁上。

不過，值得注意的是，名為“稀土”，它其實並不稀少，世界各地到處都蘊藏著豐富的稀土礦產，中國的稀土儲量只占全世界總儲量不及40%。因此，其他國家的稀土與其說是太過稀少，不如說是因為開采成本太高而難以或不願意生產。

撇開西方人對中國“政治動機”的無稽揣測，近年來中國政府限制稀土出口主要基於以下幾方面的考量：首先，稀土的開采和加工會造成大氣、地表水、土壤等各方面的嚴重的環境汙染，是典型的高汙染、高能耗、消耗資源性產業；第二，2010年之前的10多年裏國際市場稀土供大於求，中國廠商毫無定價主導權，價格一路走低，出現了所謂“金子賣白菜價”的局面；第三，由於中國本身也是全球最大的稀土消耗過，按照現有生產速度，有報道稱，中國的中、重類稀土儲備只能維持15-20年，最終可能自己都需要進口；第四，中國還希望鼓勵國外稀土用戶企業把企業和生產設施搬遷到中國境內，而不是向境外出售廉價的原料，這對於內蒙古等稀土大省的經濟增長和就業、稅收乃至促進整個中國制造業升級等都是異常重要的推動。

應該說，上述訴求無一不是合情合理的，因此近年來中國對國內稀土的開采和貿易實行了嚴格的控制。單就此意義上說，WTO對中國的裁決是非常不公平的，因為世界上沒有任何一個國家有義務犧牲自己的利益去為別國造福，這也就是中國上下對上述裁決感到特別委屈的原因。

然而，在另一方面，我們又必須看到，中國政府為了維護本國的正當利益，卻采取了不少非常錯誤的手段。我認為，在很大程度上，這才是陷自己於裏外不是人的尷尬境地的症結所在。自2008年起，中國對稀土的管理主要采取的是下述政策——

首先（也是最重要的），從2010年開始頒發稀土出口許可證，且配額幾乎是逐年下降。

其次是對大批所謂“散、亂、小”的礦山實行關停重組，試圖將全國的稀土生產整合為北方和南方兩大開采商和加工商的聯合體，並成立被稱為稀土版“中鋼協”的擁有巨大行政權力的中國稀土行業協會。目前，北方的整合已經完成，基本全部集中到內蒙古包鋼稀土公司那裏；南方的情況相對比較複雜，五礦等正在積極籌劃整合大業。這裏順便說明一下，中國的稀土儲備，北方主要集中於內蒙古，而南方則相對散亂，江西等省份儲量較為豐沛。

第三，與此緊密相關，建立所謂稀土儲備制度，並劃定首批11個國家規劃礦區，由政府設定行業准入條件和批准開采者。

第四，提高稀土產品出口關稅和稀土資源稅。

我們且不說這些政策中有一些——如出口配額和提高關稅——很可能與WTO規定相沖突，即便不考慮外部因素，僅就促進行業和市場的健康發展這一目標而論，這些政策也大多是弊多利少的。

例如，出口配額的限制和減少，一方面推動了國際市場稀土價格的飛漲（部分稀土價格在過去兩三年內的漲幅高達500%，這是歐美國家不滿的根源），另一方面，由於國內的產能並未隨之下降，造成內外差價更加懸殊。其最終結果是兩個：一是出口配額本身價格的大漲；根據國家規定，出口許可證的轉讓和買賣是非法的，但事實上這個市場不但一直存在，而且最近幾年來日益搶手。據報道，在2011年，一噸稀土的出口許可證的市面價，已經從幾年前的幾千元漲到了40-50萬元，這幾乎使得出口許可證的身價已超過稀土礦產本身！二是極大地刺激了稀土走私。權威人士估計，2010年全國走私出境的稀土可能已超過3萬噸！

上述政策的更大害處還在於，我們一目了然就可以看出，它們歸根結底都是通過行政力量將原本已經具有市場化雛形（雖然可能比較亂）的中國稀土的開采、加工和出口壟斷於少數幾家大型國有企業（甚至是央企）手中。這很像上世紀90年代的所謂“石油產業整合”。但多年來的經曆已經告訴我們，國有行政壟斷企業的存在，已是中國進一步推動市場化改革的最大障礙之一。

而且，退一步說，指望它們去保護環境、實現技術進步也很可能只是幻想。這是因為，說到底它們本身並不是真正的生產者，就像其他行政壟斷央企——最典型的是基建施工企業——一樣，真正“幹活”的人是它們的轉包企業，也就是說，還是那些散、亂、小的民營企業，國有壟斷企業很可能不過是一些由政府的限制性政策（包括准入證、許可證等等許多民營企業不可能逾越的堅固壁壘）供養著的“食利者”而已！

真正能夠維護國家利益的正確的稀土政策的著力點，應當是通過法律和政策的引導，想辦法抬高稀土在中國的生產成本，這樣，市場之力就會自發地減少其供應和出口。而所謂抬高成本，就是要對稀土生產制定門檻更高的環保要求和地方環境汙染補償（如排汙費用等），同時要求企業大力提高企業職工的安全和待遇標准。這是完全符合世貿協定的。在26日的判決中，WTO沒有認可中國出於保護資源和環境而限制稀土出口的主張。實際上，它並非反對中國的環保努力，而是認為，不能以違反WTO法律的政策措施來推行環保。事實上，正如我們前面已經看到的。這些政策也不見得能夠達到環保的政策初衷。

長期以來，中國的稀土之所以賣得那麼便宜，就是因為生產它產生的外部成本（如環境汙染）由全社會共同承擔了，只要國家通過合理的政策把這部分外部成本適當地折算成經濟成本讓企業獨自承擔，何愁稀土不賣回黃子價？另一方面，所謂讓優勢企業做大做強，也不是通過向國有壟斷企業頒發開采許可證就能做到的。相反，應當一視同仁地鼓勵不同所有制企業充分競爭，按市場規律自由地兼並重組。這樣，假以時日，有效率的、經營管理水平高的企業自然會淘汰掉那些低效企業。

而現在我們不從這個根子上去著手，反而試圖把這部分的外部成本集中起來，轉化為少數壟斷國企坐享的利潤，豈不是緣木求魚？

概言之，中國與美歐日的“稀土爭端”同中國與澳大利亞、巴西等國的“鐵礦石爭端”在性質上是一樣的，雖然一個是出口，另一個是進口。中國出口稀土時的“金子賣白菜價”與中國進口鐵礦石時的“白菜買金子價”都是無可辯駁的事實，我們的確是吃虧了。然而，為了解決這個問題，中國監管當局總是不由自主地重拾計劃經濟和行政管控的老辦法，試圖通過取消國內的市場競爭（它認為，這種“無序”競爭是造成我們吃虧的原因）、構建行政壟斷的所謂“一個口子”（通常總是國有企業）統一對外，來提高我們在國際市場上的發言權。但幾十年來的實踐一再證明，這種與市場經濟背道而馳的做法不僅令我們啞巴吃黃連、裏外不是人，而且實際上也是不可能達到這些政策所希望實現的目標的，唯一的結果不過是為國內的壟斷利益集團提供了不勞而獲的肥沃土壤而已。


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