調整優化我國稀土戰略的思考與建議

稀土是重要的戰略資源，由於人們對稀土戰略意識和資源環境意識的淡薄，國家體制不完善，稀土戰略體系的滯後，導致在稀土的開發與生產過程中，私采濫挖行為嚴重；造成生態環境破壞；資源價格相當之低廉，與資源和環境成本嚴重不匹配；稀土配額制管理遭到外國的訴訟，各種問題層出不窮，體現我國稀土戰略和政策與現實世界發展極不平衡。因此健全我國稀土戰略思想，完善稀土法律體系，深化稀土資源稅改革與開徵生態補償及環境修復稅，調整稀土產業等政策與措施，以達到保護稀土資源和環境的國家利益目標。

我國稀土資源現狀出現了一些亂象，稀土資源國家戰略面臨許多困惑，在社會經濟發展的過程中，政府的決策處於兩難境地。

1、中國稀土資源保護的現狀

中國稀土儲量曾占全世界的71.1%，但國務院新聞辦2012年發佈的《中國的稀土狀況與政策》白皮書顯示，我國稀土儲量約占世界總儲量的23%。在改革開放的短短三十年間，我國就已經出賣了48.10%的稀土資源儲量，按現有的生產速度，中國的中、重類稀土儲備僅能維持15至20年，有可能需要進口。為保護稀土這一戰略資源，並把資源優勢轉化為經濟優勢，多年來中國政府對稀土資源實施了一系列的調控措施，在取得一定效果的同時，仍存在不少問題。

2、稀土資源國家戰略存在的問題

我國曾經以占全世界71.1%的稀土而自豪，而到現今降僅為23%儲量時，我們應感到無比的愧疚和深深的自責，“我們中國人為什麼沒有保護和利用好祖宗留下來的財富和資源？”我們政府和每一名中國人應追根溯源，以認識到自己的不足，改變戰略思想和決策。筆者分析認為原因有以下幾點：

（1） 國人對稀土資源的意識淡薄。 2010年10月，美國能源政策分析家馬克.韓弗理斯向國會提交的題為《稀土元素：全球供應鏈》的報告中列出了2009年的相關統計資料，其中，中國稀土儲量3600萬噸，占世界36％，產量12萬噸，占世界97％；俄羅斯儲量1900萬噸，占世界19％；美國儲量1300萬噸，占世界13％；澳大利亞儲量540萬噸，占世界5％；印度儲量為310萬噸，占世界3%，產量為2700噸，占世界2%。除中國外，上述國家稀土產量都為0，處於零開採狀態。中國以全球30%的儲量，供應了全球95%以上的需求，被稱為“黃金賣了白菜價”。由於中國的稀土價格低廉，美國樂意從1985年就關閉了自己的稀土礦，全部從中國進口；日本也大量進口中國稀土囤積。這些問題追根溯源是中國人對稀土的重要性關注的太少，稀土資源的認知意識較為淡薄；另外，現今人們對小集體利益或眼前經濟利益的追求高於國家利益或長遠利益。

（2） 稀土資源惡性競爭所產生的後果。 中國的稀土出口世界第一，目前全國稀土分離企業產能達30多萬噸，而市場需求僅在12萬~15萬噸之間，其中國際市場需求約為3萬~5萬噸，國內市場需求在7萬~8萬噸左右，以此表明我國稀土產能過剩較為嚴重。1990年至2005年，中國稀土的出口量增長了近10倍，但平均價格卻跌至1990年時的一半。其原因主要是管理失控，1998年中國嚴格實行稀土配額制，2006年，中國實施稀土開採總量控制管理。2008年，國家發佈《全國礦產資源規劃》，對於稀土市場亂局發揮一定遏制作用，但沒有從根本上改變局面，相關資料表明，每年變相出口和走私的稀土約在2萬～3萬噸。

不僅如此，具有大幅度提高其他產品的品質和性能顯著的稀土反而被以“白菜價”出口到國外，據業內人士透露，國內的稀土金屬與國外價格有天壤之別，如上表提供的金屬釹價格為440-450元/公斤，而進口的金屬釹卻是20多萬元/公斤，相當於200元/克，其中只含10%的關稅，也就是說180元/克為其國際市場價，相當於國內價格的409-400倍，相差的懸殊之大，令國人為之驚訝！國家資源就這樣被出賣，令人痛惜！所以說，我國稀土的市場與開採出現了亂象，這對國家戰略利益是相當不利的，中國政府必須加以整治。

（3） 配額制下的新問題。 中國政府現今對稀土資源有了一定的認識，實行了稀土出口配額管理。商務部2013年先後公佈了兩批稀土出口配額，其中輕稀土為27384噸，中重稀土3617噸，兩批合計為31001噸。這樣的舉措對國內稀土出口亂象起到了一定的遏制作用，但其中出現新的問題。雖然稀土原料出口受到嚴格限制，但在中國購買稀土原料的初級產品並不受配額限制，於是，一些發達國家的企業開始大規模在中國稀土資源區投資設廠。目前，美國、德國、日本等發達國家的企業已在中國投資稀土產業，有獨資、合資企業38家，投資額達61億元人民幣，他們僅對稀土資源進行簡單加工將初級產品運往國外進行深加工或儲備，變向地使我國稀土資源超出配額限制出口。外資企業在國內通過這樣投資開工廠等方式鑽律空子，成功了逃避稀土出口配額限制，進行稀土資源的掠奪式開採，這樣的現象嚴重影響了稀土產業的規範發展。

（4） 稀土礦產開採對環境的破壞性。 北京有色金屬研究總院教授黃小衛在題為《中國稀土資源的高效清潔提取與迴圈利用》中指出，每生產1噸離子型稀土礦消耗4～5噸硫酸銨、1.7噸碳酸氫銨；分離1噸南方離子型稀土礦消耗8～10噸鹽酸，6～8噸液堿或1～1.2噸液氨等，上述化工原材料最終都轉化為廢水、廢渣或廢氣，未有效回收利用。另外，包頭礦和四川氟碳鈰礦中含有7%～8%的氟、0.2%的釷也未回收利用，進入廢渣、廢氣或廢水，污染環境。

贛州的稀土開採始於上世紀70年代。一度使用的池浸工藝被稱為“搬山運動”，所到之處山體植被都遭受極大破壞，而浸出、酸沉等工序產生的大量廢水富含氨氮、重金屬等污染物，嚴重污染飲用水和農業灌溉用水。有專家認為，實際上以池浸工藝為例，每開採一噸稀土，要破壞200平方米地表植被，剝離300平方米表土，造成2000立方米尾礦，每年造成1200立方米的水土流失。因此在稀土行業內有“稀土過後寸草不生”的說法。2012年4月16日，國家42個部委組成聯合調研組在贛州調研後，形成了一個環境報告。報告顯示，稀土開採污染遍佈贛州的18個縣(市、區)，涉及廢棄稀土礦山302個，遺留尾礦(廢渣)達1.91億噸，被破壞的山林面積達97.34平方公里。

巨大的資金缺口已成為稀土行業環境治理面臨的一個嚴峻挑戰。工業和資訊化部副部長蘇波表示，中國稀土開採付出的代價觸目驚心，初步測算，僅贛州一地因為稀土開採造成的環境污染，礦山環境恢復性治理費用就高達380億元。相比之下，江西省51家稀土企業2011年全年64億元的利潤顯得杯水車薪。而這僅僅是稀土帶來的環境污染問題的“冰山一角”。蘇波說目前稀土私采亂挖、浪費資源、走私等情況依然猖獗，國有企業稀土開採的噸回收率僅為60%，大型的民營企業回收率只有40%，一些私采亂挖的礦山甚至只有5%，稀土資源被大量浪費，並由此引發巨大環境問題。另據環保部透露，北方稀土龍頭之稱的包鋼稀土，其環保審核至今仍未達標。包鋼集團的白雲鄂博礦,鐵礦石和大量稀土共生，其在采選鐵礦石後,含有稀土的副產品暫時無法利用,就隨廢液通過管道輸送到尾礦壩堆積,日積月累,形成了目前容量達1.7億噸的“稀土湖”。

稀土專家楊萬喜說,就以目前的稀土價格衡量,雖然每噸高達十幾萬元、幾十萬元甚至上百萬元,但也遠比不上環境恢復的費用,長遠來看是得不償失的。“現在，稀土開採最大的瓶頸是無法合理處理被排棄的泥沙和廢水。”贛南當地幹部李恢陽說。用來提取稀土元素的酸性物質攜帶泥沙最終會流入附近的清澗和河流，污染的水源，已經直接威脅到了那些世代以耕田為生的山裏人。村民陳玉國說，“我們的地裏什麼都種不了了。”這就是稀土的私采濫挖行為對生態環境造成難以抹去的傷痛。

二、稀土國家戰略的國際經驗借鑒

世界各國特別是發達國家稀土的開發應用與科學研究比較早，且較為先進，涉及稀土等礦產資源的各種管理體制發展得較為完善，其經驗給予我們不少的啟示，值得我們學習和借鑒。

1、國外稀土資源的戰略思想。 發達國家將稀土資源列為國家的戰略資源，到世界各地尋找稀土礦產，以“全球資源為我所用”的強大思想基礎作後盾，利用外交、經濟等各種手段作為敲門磚，敲開世界各國資源大門，進行多種形式的開發合作，將別國的資源納為已用，使稀土用於各種高尖端科技、軍事技術領域，發展本國的經濟、軍事，獲取巨大國家和民族利益。19世紀英國的帕默斯頓曾說過：“國家之間沒有永恆的朋友，也沒有有永恆的敵人，只有永恆的利益，這些利益是我們責無旁貸的追求。”西方發達國家在利益方面將帕默斯頓的名言可謂是發揮得淋漓盡致了，美國、日本等具有較為超前和長遠的戰略思想，他們把稀土作為國防安全戰略材料進行儲備。美國眾議院提出了稀土法案，其能源部制定了稀土戰略計畫，同時正擬定開採本國稀土的計畫，和其參與合作的僅有日本、加拿大等幾個同盟國，美國這是為其國家安全戰略而考慮的。又如在日本，其官方、民間共同進行稀土資源戰略儲備，在外交、經濟領域加強資源外交和經濟合作，確保稀土資源供應。所以說，發達國家利用一切可以利用的手段在實施全球性資源戰略，實現國家利益最大化，這是他們的戰略意圖，更是其戰略宗旨。

2、國外稀土資源開發的產業政策。 以澳大利亞為例，其國為了搶佔全球稀土市場份額，阻止國外礦企公司投資國內礦業。在全球範圍迅速擴張稀土市場的同時，澳大利亞也收緊了國內稀土金屬礦的投資。就在前幾年，澳大利亞政府就曾阻止過國外礦企公司投資國內礦業公司的計畫。日本對稀土礦產資源有著巨大的需求，為了保障資源的持續供給，日本政府一直鼓勵本國企業進行海外礦產資源投資開發，為企業提供金融擔保；為了保證合作專案的安全性，日本政府出面加強與世行、亞行、歐洲復興開發行、國際貨幣基金組織以及發達國家的進出口銀行、國際著名投資機構等的合作，使得資源國迫於國際外交形勢，不敢輕舉妄動。美國擁有西方國家最大的稀土資源，約占世界總資源量的12%，稀土儲量位居世界第二。為保護稀土資源，2002年美國封存了自己最大的芒廷帕斯稀土礦。

3、國外稀土資源開發的行銷策略。 日本通過間接組織聯合資源調查、派遣礦產專家和研究人員等多種途徑，開展資源外交，瞭解他國資源狀況，設法獲取他國資源。日本的稀土資源外交以JOGMEC半官方的身份出現，JOGMEC通常向日本海外經濟合作基金會、日本進出口銀行等金融機構提供貸款擔保，擔保比例可達80%，並和投資所在地相關方進行溝通，為日本企業創造良好的投資環境，以便獲得勘探專案開採的股權。日本早就在中國精心選擇了一批穩定的戰略原材料供應商，成立合資公司，例如，日本三德金屬工業公司在包頭有兩家合資企業；日本昭和電工公司分別在包頭和贛州擁有一家合資企業。近年來，日本從中國採購改變管道和策略，變大量、集中採購為多批、分散採購。日本還在中國香港、中國臺灣乃至東南亞等地設廠，通過中國香港、泰國等地進行轉港貿易進口，其目的是轉移視線，避免引起中國的警覺；另外也可巧妙利用採購時間差，扭曲正常的供求關係，打壓和操縱市場價格。同時日本還大量收購廣西、雲南一帶走私出去的稀土原料和半成品。

我們不但需要學習和借鑒國外先進的技術，做到孫子兵法“知已知彼”，還必須消化其先進的戰略與管理理念，以魏源的“師夷之長技以制夷”策略，在戰略和政策的運用時做到遊刃有餘，才達到“百戰不殆”優勝狀態。

三、優化我國稀土國家戰略的建議

世界各國實施的所有戰略都是以國家和民族利益第一為戰略宗旨，而稀土資源作為國家重要的戰略資源，理應加以保護。在此，筆者從不同角度提出幾點對策與建議以供決策層參考。

1、建立稀土資源保護法律體系，爭奪稀土資源話語權

我國現行法律在規範礦產資源方面的基本原則、基本制度為礦產資源管理和開發提供了基本規範，是國家統一監管和行政區域聯動監管稀土資源的重要依據、共同準則和區域間資源利益平衡之公器。

第一，加快稀土立法進程。 原來的《礦產資源法》已不合時宜，對稀土違法開採行為的懲罰力度不夠，另外執法機關的執行力也乏力，導致於現在非法開採、肆意倒賣現象嚴重影響到我國的經濟和戰略安全。為了國家長遠利益儘量不受損害，全國人大和中央政府應加快稀土立法程式步伐，出臺更細緻更詳實的保護稀土戰略資源法律法規，以珍惜和保護我們寶貴的稀土資源。法律應規定，嚴厲禁止稀土國家戰略資源的隨意和非法開採和買賣及出口貿易，對非法開採、倒賣及出口國外者以“非法開採和倒賣國家戰略資源罪”論處，移交司法機關予以嚴厲懲處。從而讓稀土保護做到“有理有據”，實行稀土國家資源保護的“有法可依，違法必究”法律途徑。

第二，建立強有力的保護稀土戰略資源執法體系。 將稀土資源保護立法後，我們還需構建較為完備執法體系，必須整合資源的權力部門，如國家級的國土資源部、國家發改委、商務部及工業與資訊化部等相關部門統一思想認識，打破部門條塊，以國家利益為重，小集體利益和地方利益必須服從國家利益，相關部門和地方政府必須依照相關法律法規行事，不管任何人如有違反稀土資源法律的行為，須移交司法機關進行裁定。我們必須認真履行“違法必究，執法必嚴”的保護稀土戰略資源執法體系。

2、稀土資源課以重稅，珍惜和保護國家資源

（1） 稀土資源稅改革的進一步深化。 我國應以稅收的手段遏制稀土的盲目開採與出口，稀土產業現時已不是單純的經濟問題，處於國家戰略關鍵期，稅收政策制定者應從戰略的高度認識問題的嚴重性。我們要大幅度提高資源稅率，以及開徵環境修復稅，其理由為：第一，資源稅率的提高讓人們更珍惜國家稀有的一次性資源；第二，當前稀土的資源稅稅率太低，所徵收的稅金無法承擔環境修復工程費用，對此提高稅率理由更為充分。稀土現以“非有色金屬礦”為資源稅品目，原來的0.40元—3.00元/噸礦土調整為現行30元—60元/噸礦土，雖然提高了8—20倍的稅率，但是這還遠遠不夠，對稀土根本發揮不了戰略影響。

稀土是“金屬維生素”，據資料顯示在每噸鋼材中添加300克的稀土，那麼鋼鐵與稀土的特性就顯現出來了，對於國家戰略而言，它是“無價之寶”，不能以當前的“噸”為單位論價，應以“克”為單位論價格，才能體現其經濟價值與戰略資源價值，而且從資源稅品目“非有色金屬礦”中單列出來，確定為“稀土資源礦”的品目。如果以3元—30元/100克礦土為稀土資源稅率，那麼每噸稀土繳納30，000元至600，000元的資源稅款，相當於上次調整後稅率的1，000倍至10，000倍，這將使得我國稀土價格上漲。這也不足為奇，據最近的《球球時報》報導，目前，國際市場上稀土的價格是1000美元/公斤（相當於人民幣6.09元/克）以上，但我國出口稀土的價格卻是人民幣18元/公斤(約合2.95美元/公斤，或相當於人民幣0.018元/克),也就是說，現在我國正在以國際市場價格的338分之一的超低價在出口稀土！上述資料表明，在國際上稀土價格實際是以克或盎司、磅為單位計價的，中國稀土以噸論價以至於價格相當低廉；按此推算，筆者建議提高稀土資源稅率以3元—30元/100克礦土（平均稅率為16.5元/100克礦土）計稅相比在國際市場價中的成本核算還是相對偏低的，因此，在現今稀土戰略危機時刻，我們應採取戰略謀略，及時提高稀土資源稅率，隨之引起價格的增漲純屬正常，這是我國稀土價格的理性回歸。

（2） 加快開徵生態補償及環境修復稅的步伐。 根據生態文明建設的要求，稀土開採造成的生態環境破壞，必須予以修復，以及向當地的老百姓給予補償。然而生態補償及環境修復需要相當大的資金，為此，我們建議政府開徵生態補償及修復稅，通過徵稅以用於當地生態的補償與環境修復工作，彌補稀土企業對生態環境造成的損害。此稅種是未徵收過的新稅種，但與資源稅存在交叉之處，課稅對象是一樣的，都是開採自然資源的單位或個人。在礦區對開采礦產資源的行為徵收礦產資源費、生態補償費等，其徵收額度不大，與環境收費制度存在同樣缺陷，因而改制為稅種有其必要性，稅率確定可以借鑒資源稅的稅率機制，根據相關機構的稀土成本核算，我國稀土的環境成本為每公斤5.6美元，約合每公斤34.10人民幣或每噸34100人民幣，另外生態補償成本每噸60000—80000元人民幣，環境成本與生態補償成本合計94100—114100元人民幣，相當於我國現行資源稅率的3803.33倍—1568.33倍，根據現行資源稅率與生態補償和環境修復成本的比較，我們目前徵收的資源稅金只是“九牛一毛”，完全是市場“倒掛”現象。正是由於我國稀土市場價格和資源稅設計中，沒有考慮高昂的生態補償和環境成本因素，因此導致中國稀土低廉，其資源和環境均損失嚴重。

以此看來，應改變稀土產業不合時宜的發展理念和稅制，儘早研究和開徵生態補償及環境修復（附加）稅與資源稅，其稅率設計須將生態補償和環境修復成本作為重點考慮進去，稀土的生態補償及環境修復稅率需以克（或100克）為單位計征，其稅率確定在9元/100克—12元/100克，那麼每噸稀土繳納90，000元至120，000元的生態補償及環境修復稅款，其徵收的稅金才能將生態補償和環境修復工程進行下去，不然就無法彌補生態補償和環境修復的資金缺口。這樣可遏制國外稀土貿易商肆意掠奪資源的行為，稀土話語權將回歸我方。

關於從量計征的問題。“現行資源稅改革已經使用從價計征的方法，為什麼新設計的稀土資源稅與生態補償和環境修復稅還要採用從量計征？”有人對此會提出質疑。筆者認為，我國稀土現時市場價格過低，如採用從價計征將難以達到稀土資源戰略中的資源稅制改革的預期，所以這兩個稅種採取從量計征更接近稀土資源的戰略目的。總之，我們應著眼於國家長遠利益，從戰略高度謀劃更為有利的稀土稅收政策，以珍惜和保護稀土資源，促進稀土的回收與利用，加快稀土的迴圈經濟步伐，從而推動資源節約型和環境友好型社會向前邁進。

3、調整稀土資源產業政策，促進我國稀土產業的可持續發展

中國政府正在擬定稀土收儲制度方案，這是一項可以緩解當前稀土危機較為適宜的產業政策，除此之外，筆者提出幾點產業政策方面的建議以供參考。

（1） 成立稀土資源產業聯盟。 中國稀土業存在“整體產能過剩、行業集中度低、無序競爭、整合難度大”的弊病，加強產業聯盟勢在必行。2012年4月8日成立了中國稀土行業協會，具有一定的影響力，但發揮的作用較為有限。根據國際國內發展形勢，我們應站在稀土國家整體戰略上考慮，需成立規格更高、功能更強大的“中國稀土產業戰略聯盟”，由國家相關部委、科研院所、全國各稀土行業協會及各大小生產企業為成員，並直接納入“國家安全體系”中去，成為其組成部分。“中國稀土產業戰略聯盟”的職能是,貫徹國家的宏觀調控政策；研究和確立國家稀土戰略思想體系；研究與制定稀土產業戰略對策與步驟；建立政府與企業之間的溝通機制，推動環境保護和節能降耗，反映行業和企業的建議和要求；推動產業資訊交流，商定產品價格，加強自律，保護聯盟整體效益；建立全國性的技術創新體系，技術研究優化組合，分工明確，促進產業技術創新，維護聯盟成員的知識產權及其他合法權益；促進企業間協作共贏，在原料供應、市場平衡等方面加強企業間合作，消除惡性無序競爭。

（2） 實行稀土科技自主創新研究與應用。 世界稀土資源的生產在我國，稀土的科研和開發應用在國外，這是不正常的現象。稀土產業戰略發展方向要及時調整，應由出口轉向內需，積極鼓勵稀土科技自主創新，促進“產、學、研”三者有機結合，引入一批技術水準高、創新意識強的高科技人才，將稀土科學創新技術及理念及時應用到生產領域和消費領域，加快稀土科技創新發展速度，將科技成果快速轉化，積極開拓稀土應用的產業鏈。世界科學家每隔三年半就會找到稀土的一種新用途，特別是提高資源利用率，這是稀土現代科技進步的主要特點。當前我國科技自主研究與開發的落後阻礙著稀土科技自主創新開發與應用的同步發展，而稀土科技自主創新研究與應用的發展是提升稀土國家戰略一項極為重要的環節，決定著稀土資源的戰略高度。因此，支持和促進科技自主研究及科技自主產業發展，開發適應市場需要的新產品，特別要在稀土永磁、發光、儲氫等稀土功能材料方面來延伸稀土產業鏈，搶佔未來高新技術產業發展的制高點。

（3） 制定嚴厲的稀土產業政策。 據有關資料,我國稀土資源還可開採20-50年，而在20-50年後，我國將從稀土大國變為稀土小國了。對此，應該儘早制定保護我國稀土的政策和戰略規劃，嚴格把關出口產品檢驗關，增強初級稀土產品的出口限制措施，以促進稀土高科技產品的研究開發與應用，提高終端產品附加值。國內有許多知名學者呼籲禁止我國稀土出口，從國家和民族的長遠利益考慮的，最有效而且最容易實行的方式,莫過於立刻禁止稀土出口,只維持國內生產以及研發所需的產出規模,或者乾脆從國際市場購買。這種意見也值得參考。

（4） 嚴格執行稀土產業的准入制度。 首先，嚴令禁止外資或外國企業參股稀土企業以及參與稀土資源生產經營活動。禁止外商在中國境內建立稀土礦山企業，禁止外商投資稀土冶煉分離項目（限於合資、合作，且限定外資參股比例，以限制外資的經營權），所有稀土礦產開發、冶煉分離的深加工專案由國家相關部門核准，不得下放核准權。同時，嚴格控制外資進入稀土精深加工和應用領域。其次，解決稀土企業的產能過剩的問題。中央政府應制定嚴厲的產業政策，降低稀土企業產能；提高稀土企業准入門檻，嚴格限制無資質和未達標企業進入稀土行業，其中包括環境評估、技術評估等指標。

（5） 完善稀土迴圈經濟體系。 在稀土企業中廣泛推行清潔生產，減少生產中物料和能源使用量，從生產源頭及過程充分利用資源，使企業實現廢物最小化、資源化、無害化。學習和消化國外先進稀土回收技術和管理經驗，大力開發稀土再生資源，積極完善稀土自主回收體系，推動稀土迴圈經濟產業向前邁進。尤其應對採礦、冶煉生產過程中產生“三廢”進行綜合治理，變廢為寶。為促進回收企業的可持續發展，國家制定政策引導和扶持回收企業進行技術改造，提高技術裝備水準，進行廢水、廢氣、廢渣綜合回收利用，完善環保設施，提升利用水準和環境治理水準。


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